本期聚焦：高等教育立法框架下的高校依法治校

编者按：随着科教兴国战略的实施和依法治国方略的确立，依法治教已成为党和政府管理教育的基本方针，而依法治校作为依法治教的重要组成部分，将成为大学管理的必然选择。本期《领导决策参考》即对我国高等教育法律体系的基本框架进行介绍，并对依法治校的内涵、当前高校存在的问题、依法治校应遵循的原则和路径问题进行详细梳理。供参阅。

目录

●     中国高等教育法律体系的基本结构. 2

●     依法治校的内涵. 5

●     从法治的视角分析当前高校管理中存在的问题. 6

●     高等学校内部管理制度建设应遵循的原则. 8

●     实现高校依法治校的途径. 10

●     附：西方发达国家高校法律地位之比较. 12

正文

●   中国高等教育法律体系的基本结构

根据法律效力的等级，我国高等教育法律体系分为宪法、法律、行政法规与部门规章、地方性法规与规章。为了更好地理解我国高等教育法律体系，我们以高等教育法为中心，描述高等教育法律体系的基本结构。

1、《高等教育法》和高等教育相关法律

狭 义的高等教育法指国家立法机关制定的规范和调整高等教育法律关系的单行法，即《高等教育法》，广义的高等教育法律则包括《高等教育法》在内调整高等教育法 律关系的各种法律规范的总称。我国现行的由国家立法机关制定的涉及调整高等教育法律关系的相关法律主要还包括《学位条例》、《教师法》、《职业教育法》、 《民办教育促进法》等。

（1）《高等教育法》

为巩固高等教育改革成果，引导和保障高等教育改革的深入进行，建立适应社会主义市场经济需要的高等教育体制和运行机制，1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《高等教育法》，并于1999年l月1日起实施。《高等教育法》是全面规范高等教育的重要法律，在整个高等教育法律体系中居于核心地位。《高等教育法》共计8章69条，明确了了高等教育的性质、任务，高等学校的权利、义务和内部管理体制等问题，比较全面回答了高等教育改革面临的许多重大法律问题。

（2）《学位条例》

1980年2月12日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上通过的《学位条例》是建国以来制定的第一部教育法律，也是我国开始系统的高等教育法制建设的重要标志。《学位条例》共20条，简明扼要地规定了我国学位的种类、等级、授予学位的标准及办法。《学位条例》的颁行，标志着我国学位制度 的正式建立，在我国教育法制建设历史上发挥了示范和推动作用。它开启了我国改革开放以来高等教育法制建设的新进程，有力促进了我国高层次人才的培养，促进 了科技和教育事业的发展。在整个高等教育法律体系中，《学位条例》立法层次最高，立法时间最早，在我国高等教育法制建设史上具有里程碑意义。

（3）《教师法》

1993年10月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《教师法》是我国第一部有关教师的单行法律，也是迄今为止我国最高国家立法机关制定的唯一一部教育主体法。《教师法》的制定和颁布，体现了改革开放以后党和国家对人民教师的高度重视。《教师法》共分9章43条， 除总则和附则外，明确规定了教师的权利义务、资格和任用、培养和培训、考核、待遇、奖励、法律责任等内容。这些规定，对于提高教师的地位，保障教师的合法 权益，造就一支具有良好的思想品德和业务素质的教师队伍，促进我国社会主义教育事业的发展，有着重要的意义。《教师法》的颁布，也使我国教师工作和教师队 伍建设走上法制化的轨道。

2、高等教育行政法规和规章

（1）高等教育行政法规

在高等教育领域，自改革开放以来，国务院先后制定了十余项教育行政法规，其中较有代表性的法律文件包括：

《普通高等学校设置暂行条例》。为加强高等教育的宏观管理，保证普通高等学校的教育质量，促进高等教育事业有计划、按比例地协调发展，国务院于1986年12月15日颁布了《普通高等学校设置暂行条例》。该条例共6章28条，对高校的设置标准、学校名称、审批验收、检查处理等作了规定，着重从学校领导人、专业设置、教师数量、学科门类、土地校舍、图书资料、教育经费等方面制定了标准，为我国普通高等学校的设置和办学行为提供了较为具体的法制规范。

《教师资格条例》。为了提高教师素质，加强教师队伍建设，依据《教师法》，国务院制定了《教师资格条例》，于1995年12月12日发布实施。《教师资格条例》共7章23条， 分别对教师资格的分类与适用、教师资格条件、教师资格考试、教师资格认定、罚则等作了规定。教师资格制度是国家实行的一种法定的职业许可制度。《教师资格 条例》的颁布，明确了教师资格的制度规范，是推动教育人事改革、调整优化教师队伍的重要措施，为教师的任用走上科学化、规范化和法制化轨道提供了重要保 证。

（2）高等教育行政规章

与 法律和行政法规相比较，行政规章调整的社会关系更加广泛和具体，其在法律体系中的地位和效力虽然更低，但也更加基础。由于高等教育涉及法律关系十分广泛， 在法律实施过程中，行政规章发挥着十分重要的作用。在高等教育领域，自改革开放以来，教育部（及原国家教委）也制定发布了几十项部门规章，其中较有代表性 的法律文件包括：

《研究生院设置暂行规定》。这是我国研究生教育管理制度的一部重要行政规章。为进一步加强研究生院设置的宏观管理，提高研究生教育质量和办学效益，促进研究生教育基地建设，根据国务院《高等教育管理职责暂行规定》，教育部于1995年10月9日发布了《研究生院设置暂行规定》，该规定共13条，对设置研究生院的高校应符合的条件、申请与批准设置研究生院的程序、研究生院的职责、机构的设置、处罚措施、救济途径等进行了简要的规定。

《普通高等学校学生管理规定》。这是我国高等学校学生管理制度的重要行政规章。为了贯彻依法治国、人才强国战略，进一步适应和深化高等教育的改革与发展，满足我国全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会对高层次人才的需求。教育部于2005年3月29日公布了修订的《普通高等学校学生管理规定》(简称新《规定》)并于同年9月1日正式实施。新《规定》共6章69条。包括总则、学生的权利与义务、学籍管理、校园秩序与课外活动、奖励与处分、附则等。新《规是》根据新时期国家教育方针和高等教育目标，根据《教育法》、《高等教育法》以及其他相关法律法规修订的，也是规范高校学生教育管理工作的重要规范性文件。

资料来源：郭为禄.新时期高等教育法制建设进程研究[D].华东政法大学博士学位论文.2008年.

●   依法治校的内涵

所 谓依法治校，就是在民主的基础上，依照宪法和法律的规定，尤其是教育法律法规的规定，运用法律手段、经济手段和行政手段等来治理学校、管理学校的各项事 务，使学校的各项工作逐步走上法制化、规范化的轨道。它的基本内涵是将学校的教学管理和办学活动纳入法治轨道，将学校各类主体的权利主张和利益保障置于法 制框架内考量。在建立社会主义市场经济体制的条件下，过去那种与计划经济体制相联系的、自上而下的纵向型教育行政管理关系，已经开始转变成大量的平等主体 之间横向型的教育法律关系同纵向型行政关系并存的新格局。对于这些横向型的教育法律关系，虽然仍需要教育行政部门的行政管理和监督，但更主要的是在法律规 定的范围内，通过加强教育法制建设来规范和调整平等主体之间的教育法律关系。

资料来源：孟莉. 谈高校依法治校工作中存在的主要问题及对策[J].教育与职业.2007年12月中.

●   从法治的视角分析当前高校管理中存在的问题

1、我国高等教育方面的法律规定缺位、滞后

改 革开放以来，我国教育法制建设取得了长足进展，陆续制定并实施了《教育法》《高等教育法》《教师法》等一系列规范高等教育的法律、法规。但目前我国的教育 法制建设仍有不完善的地方，在有些方面出现了法律规定的空白。如在高等教育方面，现在我国高考已取消了对考生年龄、婚姻状况的限制，但是在硕士研究生及博 士研究生招生中却仍然对考生有年龄的限制。另外，我国现行的教育法律规定还存在一定的滞后性。如高校管理中与高校学生有着密切关系的《学位条例》、《高等 学校学生行为准则》及《普通高等学校学生管理规定》分别于1981年、1989年、1990年实施，它们之中，自实施之日起至今最长的有26 年，最短的也有17年。这些当初计划经济占主导地位时由“政府推进型”立法所产生的法规本身就笼统、粗糙，加之近些年社会经济、文化的迅速发展、人们观念的改变，以及高等教育所面临的前所未有的新形势，这些法规已显得力不从心。

2、高校管理人员法制观念相对淡薄，依法管理水平不高

近 年来，随着依法治国理念的确立，法制宣传不断深入，我国公民的法律意识有了很大提高。但令人遗憾的是，我国目前高校管理人员中依法管理的现状并非如人们所 期待的那样乐观。其中相当一部分管理人员法制观念淡薄，法律意识不强，在工作中常常因这样那样的原因，有意无意地将有关法律规定置于脑后，使学生状告母 校、教职工状告本单位或教育行政主管部门侵权的事件时有发生。前些年报道的数起学生起诉高校的案件就暴露出这一问题。

3、学校各种规章制度滞后

由于法律意识淡薄，研究不够深入，高校自己设定的规章制度没有与国家、省(市)、 自治区的上位法律、法规保持一致。有的高校依据一些过时、失效甚至与现行法律、法规相左的规章，制定出自己的管理条例。难免出现下位法与上位法相抵触乃至 超越权限的行为。例如，国内某高校规定，对于毕业论文不能经校学位评定委员会通过者，学校只颁发结业证书，不发毕业证及学位证。但事实上，该规定本身即与 原国家教委1995 年发布的《研究生学籍管理规定》不符合。《研究生学籍管理规定》第33 条规定了颁发学位的条件是“研究生按培养计划的规定, 完成课程学习和必修环节，成绩合格，完成毕业( 学位) 论文通过答辩准予毕业并发给毕业证书”。可见，获得学位并不是颁发毕业证书的前提条件。该高校的规定违背了法律的规定，依法应属无效。

4、民主与监督机制不够完善

目 前，我国许多高校内部还不同程度地存在着政务缺少透明度、决策不科学、人浮于事、教育腐败等现象，这一切迟滞了国家政策实施的准确到位。监督机制没能有效 地发挥作用则是导致出现以上现象的主要原因。事实证明，仅靠个人的人格修养很难避免权力的滥用。在我国高校管理中，权力的使用基本上或很少受到制度和程序 的监督，权力的使用者既不习惯受人监督，也不明白滥用权力要承担什么责任。这些年来，高校不再是单纯的事业单位，在从事教学科研活动的同时，开展对外投 资、合资、合作、租赁、创办经济实体，取得了良好的经济效益和社会效益。但是，高校在经济管理方面也存在一些问题，不容忽视。如对外投资只管投资不问效 益；盲目对外投资或违规投资；会计基础工作薄弱，成本利润不实，账外设账，私设“小金库”；基本建设方面，任意改变建设项目计划及内容，基建超计划投资， 违规从事金融活动，专项基金被挪用；个别领导干部和企业负责人贪污、受贿、挪用公款等时有发生。这些问题的产生，与有关部门领导和企业负责人财经法制观念 不强，财务管理制度不健全，经济责任不明确，学校对下属单位管理不力有关，为此，学校也付出了沉重的经济代价。这些教训促使人们反思，监督机制不完善；学 校内部的监督机制尚未完全纳入制度化建设轨道，没有形成真正有权威的、客观有效的监督制约机制是出现以上各种违法行为的根本原因。因此，加强对干部的约束 和监督，建立责任追究制度，完善高校监督制度尤为重要。

资料来源：孟莉. 谈高校依法治校工作中存在的主要问题及对策.教育与职业.2007年12月中.

●   高等学校内部管理制度建设应遵循的原则

1、合法性与合理性相统一的原则

合 法性首先是指高等学校规章制度的内容必须符合国家的法律法规，不得与具有法律效力的规范性文件相抵触，否则，就会失去合法性基础，自动丧失效力。其次，高 等学校对规章制度的制定要符合学校的法律地位和身份，要依法行使学校的教育教学管理权，不能超越法定权限，行使无效管理。除此之外还有程序的合法性要求， 以及执行与监督的合法性要求。合理性原则的核心是“以人为本”，高校内部管理模式应由指令控制型向服务支持型发展。学校教育教学活动的行为主体，如教师， 学生，服务人员，管理人员都是平等的法律主体，各项规章制度都必须坚持人性化服务的原则，充分尊重行为主体的权利，维护行为主体的利益。只有充分地坚持 “合法性与合理性相统一”的原则，才能从根本上确立学校规章制度的普适性和权威性，确保得到各类行为主体的自觉遵守和执行。

2、科学性与实效性相统一的原则

高 等学校规章制度的科学性体现在以下几方面：首先，规章制度要符合实际。制定、完善规章制度的目的，是为了规范解决问题的方法、标准和程序，也就是说，规章 制度是适应实践的需要而产生的，否则制度就不会有生命力，也就没有制定、维护和执行的必要。其次，规章制度要使前瞻性和现实性相统一。非科学规章制度的生 命力很短暂，因无效而遭废止或名存实亡；而科学的规章制度的生命力是长久的，是把高等学校的长远发展规划与当前的现实问题紧密结合起来，统筹考虑。再次， 规章制度的科学性最终要体现在实效性上。对学校规章制度的实效性的考察，既要注重其现实效力，也要注重其长远效力，也就是说，科学的规章制度既有现实效 力，又有长远效力，既能解决现实问题，又能解决长远问题。所以说，好的规章制度应是科学性与实效性的统一。

3、稳定性与灵活性相统一的原则

高 等学校规章度建设的根本目的是在学校内部建立一套行为规范，通过统一的、规范的、共同的行为实现学校的教育教学目的。因此，高校规章制度是高校办学理念和 办学方针的具体化、成文化、制度化。从这个意义上讲，每一项具体的规章制度都需要保持相对的稳定性，才能够发挥持久的效力，约束并引导人们的行为，使之成 为行为的规范。如果规章制度的基本内容和原则朝令夕改，缺乏连续性、稳定性，就会让人无所适从，就不可能发挥应有的规范和引导人们行为的作用。因此，高等 学校的规章制度必须具有稳定性，强调规章制度的稳定性，并不意味着拒绝对规章制度进行必要、及时的修订、完善和创新。从一定意义上讲，在坚持制度稳定运行 的前提和基础上，根据实际情况，适时地对规章制度进行必要的修改与完善是一项经常性工作，它的目的是为了更好地服从、服务于学校的教育教学任务，是把那些 已经不适应发展变化的制度的某一环节、某一项规章制度加以修改、完善。因此，在规章制度建设中，应当坚持稳定性与灵活性相统一的原则，以确保制度持久的生命力。

4、系统性与完整性兼顾原则

现 代学校管理是一个多层次、多因素、多方面的动态综合管理过程，是一项高度复杂的系统工程，它要求任何具体的管理工作在独立发挥作用的同时，必须与其他方面 的管理工作相互协调和配合，使管理工作产生综合效力，保障学校内部管理目标的实现。因此，高校内部管理制度建设的系统性原则是指要对各项规章制度进行必要 的配套建设，对此，有学者提出了高校规章制度配套建设的三个类型：一是高校与外部关系的配套建设；二是高校内部制度的配套建设；三是高校内部制度建设中存 在的纵向配套建设。我们认为，第一种类型涉及的是高校制度建设的外部环境问题，第二种类型实质上是指高校内部制度的连续性和稳定性问题，相比较而言，第三 种类型较为典型，是最基本的，也是最重要的制度配套建设问题。高校内部制度的配套建设要求学校内部各职能部门相互配合、分工协作，否则，就浪费了学校的管 理资源，提高了管理成本，却降低了管理效率。制度建设的完整性原则强调一项完善的规章制度必须具有完整的内容。内容的完整性可以体现在以下几个方面：制度 内容与程序的统一；制度规定的权利与责任的统一；制度执行保障措施的奖励与处罚的统一，等等。对于某一项具体的规章制度要注重其完整性，对于相关的各项规 章制度，则要强调它们相互之间的系统性。

资料来源：谭秀森. 高校内部管理制度建设存在的问题、成因及对策分析[J].教育发展研究.2006年第19期.

●   实现高校依法治校的途径

1、树立新的管理理念，提高依法治校的思想认识

《高等教育法》第5条 规定“高校教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设”。因此，在任何情况下，作为高校的最高管 理层都必须牢固确立合法的办学方向，明确高校的根本任务。高校领导者应该把“依法治校”上升到“依法治国”的高度，并作为其重要组成部分来认识。同时，必 须重视学习，合理借鉴发达国家高校管理中依法治校的先进经验，顺应21世纪高教发展的趋势，把“依 法治校”作为新的学校管理理念，切实加强依法治校的基础建设，从而为高校管理真正走上法治化轨道做好思想和理论准备。要重视和加强学校法制工作机构和队伍 建设，切实增强学校法制工作的力量。要加大全校师生员工学习教育法律法规的力度，以《教育法》《高等教育法》来规范全校师生员工的行为。

2、建立健全教育法制，完善学校规章制度

法 制的健全以及高校规章制度的完善是实现高校管理法制化和规范化的前提和基础。要实现依法治校的目标，就必须加快有关高校活动和管理的立法，完善教育法律法 规体系。第一，应抓紧制定高校管理所急需的法律法规。如有关校园安全法、高校国有资产管理法、职称评审法、考试法等系列法律。第二，整理现行的有关高等教 育的法律法规，对已不符合目前实际情况的内容予以修改或废止。如《学位条例》没有对学位委员会和答辩委员会在程序性审查和实质性审查的权限予以明确划分， 致使实践中出现外行决定内行的怪事。因此，《学位条例》应该加以修改，使其内容更加清晰明确，并明确规定不授予学位的情况，让高校不再因此卷入一些不必要 的官司。《教育法》、《教师法》等也都应该修改，以使其内容更加清晰明确，更具操作性和可诉性。第三，学校应抓紧制定和完善与法律法规相适应的、符合校情 的各项规章制度。在学校管理工作中，必须从学校实际出发，制定出在内容上与国家法律法规要求相一致的规章制度。积极鼓励师生员工参与规章制度的制定，只有 这样才能使其更好地遵守。

3、高校应加大教育法制的宣传力度

目 前，我国有关教育发展、学校管理的各项法律、法规陆续出台，为依法治校提供了最基本的依据。“徒法不足以自行”，只有广大师生员工知法、懂法、守法，才能 真正实现依法治校。为此，学校应把教育法制学习与宣传纳入职责范围。在学校党政机关管理人员及教职工中开展教育法制宣传讲座；给学生开设《教育法概论》 《教育行政法》等课程。在宣传教育过程中，校领导要率先垂范，带头学法，使校园内从管理者到广大师生都了解掌握相关的法律法规，从而为管理者依法实施学校 管理、教师依法从教奠定基础。提高干部和师生员工的法律素质可以从以下几方面入手：第一，把法律知识作为干部培训的重要内容，通过培训，增强法制观念，熟 悉法律知识；第二，将法律素质作为对干部考核和评价的重要内容；第三，学校党委应将法制教育纳入工作范围，在校内针对不同层次的人员(包括学生) 有计划地开展法制教育讲座；第四，通过校报、广播、校园网、宣传栏等进行依法治校宣传。

4、加强民主管理和监督, 积极推行校务公开制度

孟 德斯鸠认为：“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到需要有界限的地方才休止。”教育是一种重要的资源， 教育权作为一种重要的公共权力，享有者可以进行利益分配。由于高校掌握着教育资源和教育权力，因此必须对其进行监督。教育腐败除具备一般腐败的特征外，它 的特殊性在于有时它并不一定通过贪污、受贿等方式存在，它可以通过教育资源的不公平分配和浪费、学校事故的频发和教育教学秩序的混乱等方式存在。高校的发 展和具体运行，如果离开了有效的民主监督，法律和制度的执行就不能得到保障。因此，民主监督是依法治校的有力保障。民主监督的有效实施，能够促使高校各级 干部严格依照法律和制度办事，能够防止一些干部的违法、违纪行为，从而能够维护师生员工的合法权益。而笔者认为，通过以下几条途径可能有助于实现有效的民 主监督：第一，全面实行校务公开制度，学校改革与发展的重大决策、学校的财务收支情况、福利待遇以及涉及教职工权益的其他事项，要及时向教职工公布；学校 的招生规定、收费项目与标准等事项, 要向学生、家长和社会公开，自觉接受师生和社会的监督。第二，加大各种监督机构的监督力度，强化上级部门、纪检部门和审计部门的监督工作。第三，依法建立校务、学术和学位三个委员会，对学校重大事务特别是重要学术事项进行审议、提出意见, 充 分发挥专家、教授的决策咨询和学术管理的作用。第四，进一步完善教职工代表大会制度，切实保障教职工参与学校民主管理和民主监督的权利，保证教职工对学校 重大事项决策的知情权和民主参与权。第五，开辟各种监督渠道，方便师生员工的监督，如开辟校园网、设立各种信箱、建立申诉机构和投诉机制等。

资料来源：孟莉. 谈高校依法治校工作中存在的主要问题及对策.教育与职业.2007年12月中.

●   附：西方发达国家高校法律地位之比较

1、美国大学的法律地位。美 国大学分公立和私立大学。公立大学是由联邦、州或地方政府所设立或支持的大学；私立大学是由私人设立或由私人基金或私人捐赠财产所支持的大学。私立大学的 历史较之公立大学长，数量也多于州立大学，均为私法人。虽然私立大学的成立必须得到州政府的认可，但一经成立，私立大学就完全独立于政府，不容国家公权力 任意介入。其法律上的权利义务之行使或履行悉依有关法律之规定，在教育活动上享有极大的自主权。

而公立大学的法律地位较为复杂，依其性质可归为三种类型。（1）作为州机关的公立大学，在法律上是州政府的一部分，须受州行政法的拘束。因而，它们往往不具有法人资格，在法律上没有独立性。但这类大学所占比例不大。（2）公共信托的公立大学作为州政府的信托财产由大学的董事会经营，多具有公法人的法律地位，这也使得这些大学具有相当的独立性，同时拥有诸多的自主权利。美国州立大学的多数属于这一类。（3）依据宪法设立的自治大学，具有独立的公法地位。在一定的权限范围内，这类大学拥有不受州政府、议会、法院干涉的特权，人们甚至认为它们是与立法、司法、行政三权并列的“第四权力”。

2、德国大学的法律地位。德 国是世界上最早建立大学的国家之一，绝大多数的大学为国立大学，在法律上一般被认为是公法人。依《德国大学基本法》的规定，大学是公法团体同时也是国家设 施。所谓公法团体是一个会员性的团体和拥有高权职能的行政承担者。除了它自愿接受的或者法律规定的任务以外，它还接受行政机关的指示或国家委托的任务。可 见，德国大学也是一种特殊的行政组织，除具有公法人的地位外，同时也为国家机构，依法享有一定的行政权能。因此，德国大学的教师属于国家公务员。同时，在 教育、研究等事务的处理上德国大学享有完全的自治权。

德国大学在享有高度自治权的同时，也要受政府的制约，如大学的财政预算和财产由政府决定和管理，制定的章程和选举产生的校长必须经过政府认可，教授由大学推荐候选人、由政府任命(除非出现严重的特殊情形，政府不能否定大学的提名)，以及政府有权依据法律和大学章程对大学的政策及行为进行监督等。

3、日本大学的法律地位。日 本大学的办学模式和法律地位介于德国大学和美国大学之间，但又具有其自身特点。日本建立有较为完善的大学法律制度，日本大学分为国立、公立和私立大学三 种。国立大学由国家依照《国立大学设置法》的有关规定设立，公立大学由地方公共团体依据该公共团体的相关条例而设立，私立大学依据《私立学校法》的有关规 定设立。国、公立大学在法律性质上为公营造物之一种。类似法国的公务法人，可作为行政主体或行政主体之一部分，享有相应的行政权能。该概念为德国法和日本 法所采用。但日本国立、公立大学不具有独立的法人资格，分别为国家和地方公共团体内部的机关或下属机关。因此，日本国立大学的教师均为国家公务员，而公立 大学教师则为地方公务员。虽然如此，日本的国立、公立大学仍享有较大的自主权。大学可根据教育法设立大学的自治组织，而私立大学则为日本《私立学校法》上 的学校法人，即为私法人。但私立大学在特定事项上也具有“公的性质”。

通过上述分析来看， 美、德、日等国的大学的法律地位具有如下特点：（1）私立和国立(公立) 大学之分，不仅法律性质不同，其法律地位也不一样。私立大学依私法设立，均为私法人，享有高度的自治权；而公立大学，主要从公法上予以定位，因设立的法律层级不同，其法律地位也存在差异。（2） 大学的法律地位主要是从大学与政府间的法律关系来体现的，反映了大学与政府之间的权利、义务关系。一般来说，私立大学与政府之间不存在从属关系，虽在一定 程度上要受政府的控制和制约，但只要按其章程行使权限，一般不受政府的支配。其法律上的权利义务主要表现在私法上的权利义务，因而其与政府之间的关系最为 间接。国立（公立) 大学的情形较为复杂，大体分为三种情况：其一，属于政府的下属机构，不具有法 人资格，但仍有一定的独立性；其二，属于政府机构的范畴，大都具有公法人资格，具有较大的独立性和自主权；其三，虽与政府的关系不如前两者直接，但与政府 仍然有着密切的联系，属于完全意义上的公法人，具有高度的独立性和自主性，行使相应的公权力。

资料来源：李牧.我国高校法律地位之检讨—兼评我国相关立法的缺陷[J].法学杂志.2006年第1期.