编者按：近年来，我国许多高校都将制定大学章程作为学校加强现代大学制度建设，推进依法治校的重要抓手，通过制定大学章程规范学校的决策机制与管理体制，促进学校内部制度的健全与完善。教育部2011年7月12日第21次部长办公会议审议通过了《高等学校章程制定暂行办法》，并决定自2012年1月1日起施行。本期《领导决策参考》对国家有关大学章程文件的精神进行摘编，对大学章程制定过程中的主要要素进行探讨，并将部分高校大学章程制定的最新进展情况进行整理，供参阅。

● 国家相关文件精神解读[1]

◆《高等学校章程制定暂行办法》的出台背景

加强高等学校章程建设是教育规划纲要在完善中国特色现代大学制度部分提出的一项重要任务。为落实教育规划纲要要求，教育部经过认真研究、反复征求意见，以教育部第31号令的形式颁布了《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称：《高校章程制定办法》），并于2012年1月1日起施行。依据《教育法》的规定，制定章程并依据章程自主管理是学校的法定权利，《高等教育法》专门规定了高校章程的内容。教育规划纲要在完善中国特色现代大学制度一节，提出要：“加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”近些年，我国高等教育改革发展的实践表明，促进高校科学发展，基本的经验就是要依法治校，依法办学。高等学校章程不仅是高等学校依法自主管理，实现依法治校的必要条件，也是明确高等学校内外部权利义务关系，促进高校完善治理结构、科学发展，建设现代大学制度的重要载体。

◆《高等学校章程制定暂行办法》的主要内容

《高校章程制定办法》共分为总则、章程内容、章程制定程序、章程核准与监督以及附则等五章，33条，从实体和程序两个方面，对高校章程制定的原则、内容、程序以及核准和监督中所涉及的主要问题、主要环节进行了全面规范。主要解决目前公办高校多数还没有章程或者已有章程不符合现代大学制度要求的问题，目的是为高等学校制定章程提供内容指导与程序规范，推动高等学校以章程建设为核心实施整体改革，制定符合法律规定、体现学校需求与特色的高质量章程；同时，规范高校章程制定、核准的程序，使高校章程通过科学、民主、公开的程序，具备应有的法律效力。

确立章程的地位与作用。《高校章程制定办法》第三条规定：“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。高等学校应当公开章程，接受举办者、教育主管部门、其他有关机关以及教师、学生、社会公众依据章程实施的监督、评估”。其中确立了章程在学校的制度体系中所具有的基础性、准则性作用，通俗地讲就是学校校内的“宪章”；强调章程具有规范和统领校内管理制度的功能，是学校行为的基本准则；明确章程要成为高校接受外部监督、实施自我监督的基本依据。

提出制定章程的基本原则。首先是法治的原则，即高校章程要遵循法制统一的原则，遵守法律的原则与规定，以中国特色社会主义理论体系为指导，把握社会主义办学方向，将依法自主管理的理念落实到具体规范当中。第二是改革的原则，即制定章程不应成为学校现有制度规范的集合和汇编，或者现有体制的重复描述，而是要成为高校系统改革的一部分，使高校管理体制改革与章程建设相互促进，以改革为制定章程提供动力与内容，以章程建设作为改革的切入点和系统集成的载体。第三是自主的原则，即章程要着力完善学校自主管理、自我约束的体制、机制，反映学校的办学特色。

明确高校章程应当具备的要件。《高校章程制定办法》的第二章从三个方面对高校章程内容作了规定：首先，章程要具备法定内容，明确章程要包含《高等教育法》第二十八条确定的章程基本内容。其次，章程要包含法律和教育规划纲要提出的自主权内容，明确办学自主权的行使与监督规则。第三，章程要包含现代大学制度的内涵与要求，要将决策机制、治理结构、民主管理、学术体制、专业评价、社会合作等建立现代大学制度所必备的制度要件与要求纳入其中，明确高校内部各种权力的运行规则，要体现以人为本的办学理念，突出对教师、学生权益、地位的确认与保护。

规范章程的制定程序。明确章程由学校组织起草，学校的起草组织要具有广泛的代表性，起草章程要遵循民主、科学、公开的原则，采取开门立法的方式，使章程起草成为学校凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程。在起草程序上要广泛征求校内各方面的意见，重大问题要充分发扬民主。章程制定办法充分吸取了有关高校的实践经验，规定章程草案由教职工代表大会讨论、校长办公会议审议、学校党委会审定，审定后由法定代表人签发的机制，以保证章程草案在学校内部得到充分讨论，反映各方面意见。同时，《高校章程制定办法》还规定，高校的举办机关或者主管部门应当以适当方式参与章程的制定，按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定政府与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则，尊重和维护学校的办学自主权。

建立章程核准的程序与制度。根据国务院行政审批制度改革的原则与精神，章程制定办法依据高教法对章程的核准权做了下放，即地方政府举办的高等学校的章程由省级教育行政部门核准，其中本科以上高等学校的章程核准后，报教育部备案；教育部直属高等学校的章程由教育部核准；其他中央部门所属高校的章程，经主管部门同意，报教育部核准。办法同时规定章程核准要经过章程核准委员会的审核，这是新的制度创设，目的就在于进一步提高章程的效力与权威，保障章程的稳定性。

健全章程的执行与监督机制。为保障章程制定颁布后能够得到执行，《高校章程制定办法》规定学校内部要设立依据章程的内部制度、文件审查机制，落实章程在学校管理中的核心地位；明确主管部门应当认可高校在章程中做出的自主规定，对高等学校履行章程情况应当进行指导、监督，对高等学校不执行章程的情况或者违反章程规定自行实施的管理行为，应当予以纠正。 

◆《高等学校章程制定暂行办法》的贯彻落实安排

《高校章程制定办法》的发布是推动高等教育体制改革，建设现代大学制度中具有里程碑意义的一件大事。当前，按照教育规划纲要的要求，教育部正在全面推动和深化高等教育体制改革。在此时机下，章程制定办法的出台，符合高校章程建设的现状，适应改革的需求，将在一段时间内，集中推动高校普遍建立章程，对于推进高等教育体制改革具有重要意义。

为推动《高校章程制定办法》的学习宣传与贯彻实施工作，近日教育部办公厅发出通知，要求各地、各高等学校：抓紧组织、深入开展《高校章程制定办法》的学习宣传工作，形成推动高等学校章程建设、内部管理体制改革的大学习、大讨论；全面部署高等学校章程建设工作，推动所有高等学校在2012年内全面启动章程制定或者修订工作；做好章程制定的分类指导与试点工作，确定若干有代表性的高等学校作为试点单位，尽快形成具有示范和推广意义的成果；建立健全章程核准程序与机制，组织具有权威性的章程核准委员会，完善章程核准机制；进一步推动高等学校的依法治校工作，以章程建设为核心，系统梳理高校内部管理体制，推动高校整体改革，实现依法治校的良好局面。 

● 大学章程制定过程中的要素解读

◆大学章程的制定主体[2]

大学章程的制定主体一般可以分为三种呈现形式：大学的决策机构、大学成员代表议会和大学内部其他机构。

其一，大学的决策机构。各国大学决策机构的名称各异，一般称为董事会、理事会或评议会等，但该机构的章程制定职能却十分明确。在英美法系国家里，章程一般是由各大学的上述决策机构根据大学设立的特许状或国家及州的教育法律法规制定。

其二，大学成员代表会议。大学章程由大学内各类群体代表共同制定也是一种比较常见的形式。例如，德国《高等教育总纲法》第37条规定“：大学应当设立由教师代表、教学科研辅助人员代表、大学生代表和其他代表等共同组成的各种委员会，确保各大学成员的参与权和决策权。其中，涉及教学事务，专职教师代表应当占委员会成员的半数以上。”因此，其大学章程的制定机关可以理解为“教职工和学生联合代表大会”。

其三，大学内部其他机构。这是当代中国大学章程制定主体的特殊呈现形式。由于体制原因，我国大学的发展经历了一个特殊历程。改革开放前，大学实际上是政府的附属机构，大学的一切活动都在政府的管理范围之内，没有独立的法律地位，因此，大学不可能也没有必要制定章程。随着我国高等教育体制改革的不断深入，建立中国特色的现代大学制度成为必然的时代诉求。而作为现代大学制度的基本组成部分，大学章程的制定日渐成为高等教育改革的重要内容，也成为大学自身有序发展的重要前提。考察目前我国大学章程的制定主体及其呈现形式，可以发现，章程制定主体不甚明确，呈现形式也表现出多样化特征。比如，有些大学章程由其学校党委制定，例如广东外语外贸大学、重庆文理学院；有些大学章程由学校党委会和校长共同制定，例如上海交通大学；有些大学章程由校长办公会制定，例如华北电力大学；有些大学章程由教学委员会制定，例如陕西兵器工业职工大学；有些大学章程由其理事会或董事会制定，例如黑龙江东方学院、武汉大学东湖分校等。另外还有一些大学章程，甚至无法判断出谁是明确的制定主体。

◆大学章程的生成机制[3]

章程通过机制是大学章程生成机制的核心和关键，根据目前各校章程附则部分对于章程制定主体、修改和解释程序的规定，大学章程的通过机制大体有两种模式，一种是党代会模式，一种是教代会模式。

基于目前各高校制定章程的基本经验，大学章程的制定和生效过程应当坚持党的领导、行政负责和民主参与的原则。强调党组织在大学章程制定过程中的领导地位并不等同于学校党委或者学校党代会应当是通过章程的权威机构，而是应当发挥党组织在章程制定和生效过程中总揽全局、协调各方的作用。强调行政负责的原则并不等同于以校长为代表的行政系统负责章程的起草和审议，而是发挥行政系统的组织优势，成立章程起草委员会，组成人员既要有学校的党务工作者、行政工作者，还要有教职员工代表，同时注意吸收教育、管理和法律专家等参与，在保证章程充分反映各方意见的基础上，确保章程体现教育规律和管理规律以及章程的规范性。强调民主参与的原则并不局限于由教职工代表大会或者师生员工代表大会通过章程这一形式，而是强调章程制定过程中教职员工和学生的广泛参与、充分讨论，必要时可以组织听证会、意见征集座谈会等形式吸收民意。

现阶段各校章程理想的生成机制可以归纳为: 学校专门成立章程起草委员会，形成学校章程草案，面向师生员工公布草案征集意见，党委会或者党政联席会议、校长办公会等对章程进行审议和审定，校长提交教职工代表大会审议通过，报教育行政主管部门备案。

● 高校大学章程制定的最新进展情况[4]

2001年9月12日诞生的《黑龙江大学章程》是我国《教育法》、《高等教育法》颁布后出台最早的大学章程。2003年12月19日，《扬州大学章程》正式提交该校二届二次教代会，这标志着江苏省首部高等学校章程的诞生，这也是《教育法》、《高等教育法》颁布后我国高校最早出台的大学章程之一。《吉林大学章程》，是我国影响较大的大学章程，于2005年12月通过，于2006年正式颁布。《吉林大学章程》对高校的依法自主管理起到了重要作用。继吉林大学之后，佳木斯大学、广东外语外贸大学、上海交通大学、北京师范大学、华东政法大学、中国政法大学、北京工业大学、合肥工业大学、华北电力大学、中南林业科技大学、东北农业大学、南京农业大学等一批大学陆续出台了其章程。其中，《广东外语外贸大学章程》于2006年1月1颁布试行，这是我国较有影响的省属高校大学章程。

经梳理，目前可以查到的公立大学(包括部属高校和地方普通高校)的大学章程以及大学章程试行本或草案主要有：《黑龙江大学章程》、《扬州大学章程》、《吉林大学章程》、《北京师范大学章程》、《中国政法大学章程》、《兰州大学章程(草案)》、《合肥工业大学章程(草案)》、《华北电力大学章程(试行)》、《广东外语外贸大学章程(试行)》、《北京工业大学章程》、《华东政法大学章程》、《华中农业大学章程》、《江西财经大学章程(草案)》、《佳木斯大学章程》、《江西农业大学章程(征求意见稿)》、《山西财经大学章程》、《武汉工程大学章程》、《浙江工业大学章程》、《贵州民族学院章程》、《中南林业科技人学章程》等。从结构上看，篇幅基本上在八到十二章之间，条文最多不超过一百条。少部分章程有“序言”，大部分章程直接以第一章“总则”开篇。大部分是章、条、款、项四层结构，少部分章下分节。组成部分跟吉林大学章程类似，包括总则、学校管理体制、教职员工、学生及校友、资产与财务管理、学校的权利和义务、校训、校徽、校旗、校歌、校庆日和附则等，少数学校略有增减。具体如下表1所示：

表1：国内主要大学章程的基本机构概览

[1]资料来源：http://www.edu.cn/xin_wen_dong_tai_890/20120110/t20120110_729842_1.shtml.2012-09-03.

[2]曾长隽，胡劲松.论大学章程制定主体[J].教育发展研究.2011（11）.

[3]肖金明,张强.大学章程的框架体系、治理结构、制度要素与生成机制[J]. 河南财经政法大学学报. 2012（1）.

[4]方文晖.我国大学章程制定路径研究[D].南京大学研究生毕业论文.2011年.