编者按：2012年9月，《领导决策参考》专门对国内高校大学章程制定的情况进行过介绍。本期承接前期，对大学章程制定的内容和程序进行政策解读，引述相关学者观点，梳理当前全国高校章程建设的最新进展情况，并从已通过教育部核准的六所高校中选取上海外国语大学和华中师范大学的章程进行案例分析，供参考。
●政策解读
根据《高等教育章程制定暂行办法》和教育部政策法规司相关负责人员的有关解读，大学章程的内容和程序应主要包括以下方面。
◆大学章程的主要内容
1．学校名称、校址、发展定位、培养目标、办学方向、办学层次和规模、学科门类的设置、教育形式；
2．学校的内部管理体制、决策和监督机制；
3．学校的经费来源、财产和财务制度；
4．举办者与学校之间的权利义务；
5．学校自主权的行使与监督机制，包括学科设置调整、招生、规划、机构设置、内部收入分配原则、人才招聘管理及使用、财产管理和经费使用等；
6．党委领导下的校长负责制的具体实施规则、实施意见；
7．学校与内设机构，以及各管理层级、系统之间的职责权限，管理的程序与规则；
8．学校学术委员会、学位评定委员会及其他学术组织的组成原则、负责人产生机制、运行规则与监督机制；学校学术评价和学位授予的基本规则和办法。
9．教职工代表大会、学生代表大会的地位作用、职责权限、组成与负责人产生规则，以及议事程序等；学校根据发展需要自主设置的组织机构（如校友会）的地位、宗旨及基本的组织与议事规则。
10．学校开展社会服务、获得社会支持、接受社会监督的原则与办法；理事会、董事会的地位作用、组成和议事规则；
11．学校保障和提高教育教学质量的原则与制度，学校对学科专业、课程以及教学科研水平和质量进行评价、考核的基本规则；
12．教师、学生的权利义务及权益救济机制，学校受理教师、学生申诉的机构与程序。
◆大学章程的制定程序
1．成立专门起草组织。章程起草组织应当由学校党政领导、学术组织负责人、教师代表、学生代表、相关专家，以及学校举办者或者主管部门的代表组成，可以邀请社会相关方面的代表、社会知名人士、退休教职工代表、校友代表等参加；
2．广泛听取政府有关部门、学校内部组织、师生员工的意见。涉及关系学校发展定位、办学方向、培养目标、管理体制，以及与教职工、学生切身利益相关的重大问题，应当采取多种方式，征求意见、充分论证；
3．章程草案应提交教职工代表大会讨论；
4．章程草案征求意见结束后，起草组织应当将章程草案及其起草说明，以及征求意见的情况、主要问题的不同意见等，提交校长办公会议审议；
5．章程草案经校长办公会议讨论通过后，由学校党委会讨论审定；
６.章程草案经讨论审定后，应当形成章程核准稿和说明，由学校法定代表人签发，报核准机关。
●学者观点
◆柯文进：大学章程制定中的问题与反思[1]
目前我国大学章程建设中存在的问题表现在以下四点：
第一，大学章程的法律地位不明确。大部分高校章程只规定了制定依据，且在制定依据的表述上不尽一致。这直接影响大学章程法律地位的合法性以及当大学章程违反“上位法”规定时的司法审查。“貌似具有法律效力，但实质仍旧是学校行政规章，司法机关、其他政府部门、社会机构以至受教育者，并不承认其法律效力。”当涉及到法律诉讼时，司法机关依然受理本应该由大学章程处理的纠纷。大学章程之“最高法”、“根本法”的地位并未得到明确阐释和凸显。这于高校法治秩序之构建以及教师、学生合法权益之保障是十分不利的。
第二，大学章程并未明确界定对外、对内多重法律关系。大学具有三重法律地位，通常当它与政府和其他社会组织开展交往时，形成以平权型为特征的民事法律关系。在行政法律关系下，政府的行政管理权与大学的自主办学权如何划分，二者的权力范围如何，需要在章程中加以明确，而现实中的章程则鲜有体现。此外，大学与其他社会组织的交往日益紧密（如社会组织的捐资助学），这些外界主体如何参与学校管理、如何对学校办学进行监督，多数大学章程也未作出规定。我国大学章程对大学与师生员工之间的权利义务关系规定较为笼统，多数章程仅对教师、学生之权利做宣示性规定，对权利的实现方式或渠道并未保障。
第三，大学章程并未完整阐释大学内部治理结构。学术权力与行政权力都是大学治理中的重要环节，学术自由和学术民主应当是现代大学的基本价值取向。大学章程应力求赋予大学内部行使行政权力的组织更多的职权，例如学术委员会、教授委员会等，以保障大学学术民主和自由的基本价值的实现。但我国现有大学章程大多都是对各个组织的职权职责进行概括性的表述，并未阐明行政权力和学术权力的界限划分，行政化色彩仍然十分显著。
第四，大学章程缺乏程序性条款。目前大学章程制订中呈现“重实体、轻程序”的特点：一是章程的制订主体、制订和修改程序尚未明确。二是章程缺乏对权力行使的程序性规定。三是大学章程的救济程序缺失。
当前大学章程制定需处理好的几个核心议题：
第一，将大学章程纳入立法机构的立法程序。大学章程涉及组织内部治理但不能视为简单的内部规章，在转型社会，大学章程尤其需要重视对大学与政府间关系的界定。这意味着，真正意义上的大学章程不是大学自身，也不是教育行政主管部门可以制定的。因此有必要将大学章程的批准交由全国人大和省级人大立法程序，通过的大学章程具有相应的法律地位。这一举措与《纲要》所要求的“推进政校分开、管办分离”的精神是一致的。
第二，重塑政府与大学间关系。政府与大学的关系需与《教育法》《高等教育法》和《纲要》的要求相一致，核心问题是政府对大学的资助和拨款方式、大学校长遴选机制和程序、建立大学理事会或董事会等。战略思路已经明确，及时“推进政校分开、管办分离，落实和扩大学校办学自主权，建设现代大学制度”需要探索和创新的是“探索学校理事会或董事会发挥积极作用的机制”。
第三，董事会、党委集体和校长及其行政团队的组成、遴选和权责界定。建设现代大学制度，在国内没有现成的实践形式可以照搬。《纲要》要求高等教育改革要“探索政校分开、管办分离实现形式”，“探索学校理事会或董事会、学术委员会发挥积极作用的机制；全面实行聘任制度和岗位管理制度”。而世界一流大学治理的一般规律是形成董事会、行政团队、学术评议会合作制约关系。在政府作为出资主体的前提下，党委领导下的校长负责制如何与现代大学制度所要求的董事会、评议会、校长及其行政团队治理结构相兼容，探索扩大党委决策中的董事会成员或党委通过董事会实行领导；落实大学校长对行政团队的人事权；落实管理重心向院系下移，大学章程必须作出回答。
第四，重塑学术权力和行政权力间关系。大学内部的行政与学术是内部治理的核心。我国大学内部治理的基本现实是学术权力和行政权力失衡，学术权力式微。处理二者关系的基本思路是：落实教授治校，学术权力重在决策，行政权力重在执行，关键在于落实校长及其行政团队的职业化。校长是行政首席执行官，校长和行政人员为服务于学术事务而介入决策事务，而重大决策均需教授委员会介入，且凡涉及学术的决策交由学术决策机构（学术委员会/教授会/评议会）。在管理实践中，在行政权力、行政机构、行政决策与学术权力、学术机构和学术决策之间做出清晰的界分有时是困难的，因此有必要恪守“凡重要决策均需教授委员会参与”的准则。在议事决策时，由教授委员会主导下有部分行政官员和各学院院长参加的委员会决策（校务委员会）是实现教授治校的基本途径。
第五，从宣示性权利到可诉性权利。正如一个国家的宪法，重要的在于落实和可执行。如果大学章程制定最后以各大学执行一个宣示性文本告终，那是大学章程的失败。大学章程规范各利益相关主体间的权利义务关系，当权利义务关系未得到保障时，当事人应可以利用章程进入诉讼程序，这就要求章程既要有战略高度，又要详实具体，可执行、可落实。
◆姚俊廷：大学章程要有“学校宪法”品格[2]
第一，大学章程可以厘清学校内部不同决策主体的权限范围，防止权力的错位、越位。
明确学校内部不同事务的决策权。高等学校实行党委领导下的校长负责制。党委领导制订学校的发展战略，讨论决定改革发展中的重大问题和重大事项。校长办公会议拟定学校的发展规划、内部组织机构的设置方案、年度经费预算方案，制订具体的规章制度和工作计划。教职工代表大会审议通过学校的专业技术职务评聘办法、岗位责任制方案、考核奖惩方案、收入分配方案、住房分配方案等与教职工切身利益密切相关的制度，并讨论涉及学校发展的重大事项。学术委员会（包括学位委员会、教学指导委员会）是学术事务管理机构，对学校的学科建设、专业设置、学术评价、学术发展、教学科研计划方案制订、评定教学、科学研究成果等有关学术事项拥有咨询、审议、决策作用。
第二，控制行政权力，弱化高校治理中的行政化倾向。
行政管理权限过大，学校管理行政化，在目前高等学校的管理中已成为不争的事实。因而，要构建政府与高等学校间的新型关系，规范教育行政主管部门在学校管理中的管理行为，减少和克服管理中的行政化倾向；细化政府与高等学校的各自权限；依据大学章程对大学进行监管，减少对学校的行政审批事项，简政放权。要逐步改变和完善高校人事任免制度。建立大学校长和行政干部遴选、任命和考核方式的改革制度，扩大教职工对学校领导和管理部门的评议权、考核权，使师生对行政负责人的称职与否有表达意见的机会。行政干部在一定程度上要向下负责，向师生员工负责。学术委员会制约是平衡学校行政化的独特而不可或缺的学术权力组织。大学章程应对学术委员会的性质、职责、组成、运行等作明确的规定，发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。
第三，保障师生的权益，尤其是民主管理中的参与表达权。
大学章程内容多强调并规定大学的性质、宗旨、任务、管理体制、运行机制，却多忽略或缺乏对高等学校与师生之间权利和义务关系的明确规定。可以说，大学章程多为管理之法。要以人为本，依法办学，积极落实教师、学生的主体地位，尊重和保护学生的权利，尊重和保障教师的权利。积极拓展师生员工参与学校民主管理的渠道。突出民主管理，保障师生权益，特别是师生在学校管理中的知情权、参与权、表达权、申诉权和对学校行政的监督权。规范权力运作，防止行政权力不作为、乱作为对师生权益造成的可能侵害。教职工代表大会是保障教职工参与民主管理，维护教职工合法权益的重要组织，是教职工意见、建议和各种诉求得以表达的重要平台。健全和完善教职工代表大会制度，使教职工代表大会的作用真正发挥出来。工会、学生会等社团组织，是制约学校行政权力可能侵害的第三方力量。这些组织应在各自的职责范围内，积极组织其成员依照各自章程、依照法律和有关规章制度参与高校的民主管理，维护其成员的合法权益。
●《高等学校章程制定暂行办法》颁布以来的大学章程进展情况
教育部2011年7月12日第21次部长办公会议审议通过了《高等学校章程制定暂行办法》，并决定自2012年1月1日起施行。《暂行办法》颁布以来，国内各高校的章程进展情况表现在以下三个方面：
一是教育部政法司加快推进章程制定工作。主要是开展相关培训，积极组织试点，启动预报预审，成立章程核准委员会，并开展核准和公示工作。
二是各中央部委高校普遍重视章程建设工作。《暂行办法》出台前，111所中央部委高校仅22所学校制定了章程。《暂行办法》出台后，中央部委高校已全部启动章程起草或修订工作。根据教育部政策法规司提供的数据，截止目前，中央部委高校有98所上报章程建设进展情况，其中已完成章程草案的有46所。在这46所高校当中，有18所高校完成校内所有程序，12所高校已报送教育部核准，6所已通过核准委员会核准。
三是各地方高校普遍加快推进章程制定工作。一是普遍培训，提高高校领导认识；二是根据章程制定的文件，召开专门会议部署；三是开展章程试点，重点指导，示范引领；四是成立地方高校章程核准委员会，启动章程核准工作。目前地方高校章程核准情况：湖南1所；江西9所；山西2所；重庆1所。
●大学章程文本的对比分析：以上外和华中师大为例
2013年8月，根据《高等学校章程制定暂行办法》，教育部高等学校章程核准委员会对第一批提请教育部核准的中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学、华中师范大学等6所高校章程进行了评议。并在8月12日至23日将6所高校章程核准稿予以公布，面向社会公开征求意见。现以上外和华中师大为例，对高校大学章程文本进行对比分析。
◆两校章程的框架对比
从结构上看，上外的章程框架为：
序言
第一章 总则
第二章 组织机构
第一节 学校组织机构
第二节 教学科研机构
第三章 办学活动
第四章 教职员工
第五章 学生
第六章 校友
第七章 经费资产与后勤
第八章 外部关系
第九章 学校标识
第十章 附则
华中师大的章程框架为：
第一章 总则
第二章 学校基本制度
第三章 学校的举办者
第四章 学校的组织机构
第一节 管理架构
第二节 教学科研机构
第五章 学生及校友
第六章 教职员工
第七章 资产、经费、后勤和校园
第八章 学校对外交流与合作
第九章 附则
从结构框架来看，两校章程的架构基本相似，但上外的架构表述更加简洁；内容方面，两校章程的前后组织顺序不同，具体内容方面也有所差异。
◆两校办学定位与培养目标
章程制定的过程是对学校优秀办学传统的归纳与反思，是对校园文化和大学精神进行总结和升华，更是对学校未来发展战略进行深度规划和设计，在此基础上，才能进一步明确学校的定位、办学目标和办学特色。
上海外国语大学：践行“服务国家战略需求，促进多元文化沟通，提升中华文化影响力”的使命。学校积极弘扬中国优秀传统文化，大力引介世界先进文化，努力培育海纳百川、胸怀天下的大学文化。学校以引领和推动中国外语教育改革与发展为己任，突出质量，彰显特色，坚持多科性、复合型、国际化的办学方向，致力于发展成为高端国际型人才培养的基地，成为以外语为特色的多学科领域知识创新的平台，成为国家经济社会发展的思想库，成为中外文化沟通的桥梁。
学校的育人目标是培养精英人才，即具有全球视野、人文情怀、创新精神、实践能力、外语特长，并能够畅达进行跨文化沟通和交流的高端国际型人才。
华中师范大学：学校以教师教育特色鲜明的高水平大学为办学目标，以“以生为本、以师为先”为办学理念，以“一流的文科、高水平的理科、有特色的工科”为学科发展战略，以“忠诚博雅、朴实刚毅”为大学精神，着力培养引领教育发展的未来教育家以及推动国家、民族与社会发展进步的领导者和精英人才。
◆关于大学内部治理结构
大学章程要突出治理结构，着力落实和规范学校办学自主权。按照“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的要求，确定党委的职权和职责，体现党委在制定学校发展战略，讨论决定学校改革发展和教学、科研、行政管理等重大问题中所起的领导核心作用；明确校长是学校法定代表人，规定了校长的职权和学校的行政管理决策机制；明确教授治学的主要载体，教授可通过学术委员会、学位评定委员会等学术组织参与学校管理；完善民主管理和监督机制，发挥教职工和学生在学校重大决策和民主管理中的重要作用。
上海外国语大学：校党委是学校的领导核心，统一领导学校工作。校长对外代表学校，对内在校党委领导下全面负责教学科学研究和其它行政管理工作。学校设立学术委员会、学位评定委员会、教学指导委员会、校务委员会。学校根据需要设置招生、学术工作、国际交流、大学文化建设等专门委员会。
华中师范大学：学校党委统一领导学校工作。校长是学校行政的主要负责人，负责执行党委决定的相关事项。学校设立学术委员会、学位评定委员会、教学委员会、理事会、咨询委员会。学校根据需要设置校园规划、经费预算、人事编制、资源建设、学生工作、教师与专业技术职务聘任等若干专门委员会。
◆关于大学学术管理
教育部31号令规定，章程应明确规定学校学术委员会、学位评定委员会以及其他学术组织的组成原则、负责人产生机制、运行规则与监督机制。《高等教育法》规定了学术委员会的职责，但仅是原则性的规定。
上海外国语大学：（1）校学术委员会由学风端正、学术造诣高、坚持原则、热爱教育事业并关心学校建设和发展、具有履职能力的教授或其他正高级专业技术职务人员组成，委员人数为25名左右，其中须包含一定数量的不担任党政职务的教师。（2）校学术委员会委员人选由各学科点推荐或由校长提名，经校长办公会议审定，由校长聘任。（3）校学术委员会委员每届任期四年，委员可以连任，连任人数不得超过上届人数的2/3。校学术委员会设主任一名，副主任若干名，由全体委员选举产生，经校长办公会议审定，由校长聘任。（4）校学术委员会由主任定期召集会议。对会议所议事项，经全体委员2/3（含）以上同意方可通过。
华中师范大学：学术委员会是学校学术事务的咨询和评定机构。学术委员会委员由各学科领域内具有代表性的知名专家学者组成。
◆关于大学民主管理与权益保障
民主管理是现代大学制度的基本要求。章程应当充分体现民主管理的要求，对民主管理的组织与机制作出规范。学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。
上海外国语大学：（1）校教职工代表大会代表以学院（系、部）等基层组织为单位，由教职员工直接选举产生，其中教师代表不得低于代表总数的60%。（2）校教职工代表大会每届任期五年，可以连选连任，届满须进行换届选举。（3）校教职工代表大会每学年应至少召开一次全体会议，遇有重大事项，经学校、学校工会或1/3（含）以上校教职工代表大会代表提议，可以临时召开。教职工代表大会的选举与表决，须经教职工代表大会代表总数半数以上通过方为有效。学校工会为校教职工代表大会的工作机构。
华中师范大学：教职工代表大会代表以教师为主体，凡与学校签订聘任聘用合同、具有聘任聘用关系的教职工，均可当选为教职工代表大会代表。教职工代表大会的意见和建议，应以会议决议的方式做出。
●大学章程的制定程序：以上外为例
2012年10月，上海外国语大学启动了章程建设工作。
1.学校党委常委会专题讨论推进章程建设工作，将章程制定上升为启动学校管理体制综合改革的重要契机。成立章程建设领导小组，并设立工作小组，推进章程建设工作。
2.学校召开章程建设专题工作会议，明确章程制定推进任务，并就章程文本推进工作机制进行讨论。
3.章程建设工作小组分别与工会、外事处、纪委、人事处、研究生部、团委、招办、基金会/校友会、财务处、学科办、教务处、科研处、国资办、组织部等17个部门的负责人举行了一系列座谈会，听取主要部门就章程修订工作的意见和建议，明确学校章程撰写的具体内容和要求。
4.学校召开章程建设专家咨询会听取各方意见。咨询会邀请上海市教委、复旦大学、同济大学、华东政法大学、上海交通大学、上海社科院、华东师范大学等单位的领导和专家，对拟定的章程文本以及章程体系建设提出建议和思考，对章程文本表述与条目设计提出改进意见。
5.学校就《章程》（征求意见稿）召开各界别座谈会，参加人员包括各单位总支书记，教学院系、科研单位负责人，教授等高级职称人员代表，青年教师代表，科研单位负责人，民主党派的人士代表，离退休人员代表，国有资产管理和经营人员代表，研究生代表，本专科生代表在内的各界别人士。座谈会上认真听取群众意见，就章程文本有关内容进行说明，认真吸纳与会人员提出的许多建设性意见。
6.校教代会主席团会议审议《章程》（征求意见稿）。《章程》起草工作人员多方面听取和充分吸纳教代会的意见建议，圆满完成《章程》制定工作任务。
7.校长办公会讨论通过《章程》（征求意见稿），学校党委会讨论审定。
8.《章程》（征求意见稿）经讨论审定后，上报教育部核准。
●附：我校大学章程制定进展情况
根据教育部办公厅《关于学习贯彻、宣传实施〈高等教育章程制定暂行办法〉的通知》精神，我校在2008年5月通过的《北京外国语大学章程》基础上，于2012年开始开展了大学章程的修订工作。目前，学校在十几个相关部门反馈意见的基础上，依据教育部相关政策文件精神，已完成《北京外国语大学章程》的主体修订工作，其中涉及“学术组织和学术自由”的相关内容，仍在进一步讨论修改中。下一步，根据《〈北京外国语大学章程〉修订工作方案》，学校将陆续开展章程征求意见、章程审议核准、章程公布实施和接受监督三个阶段的工作，于2013年底完成大学章程的修订与上报工作。
[1]柯文进. 关于大学章程制订中法律地位、外部关系与内部治理结构的思考[J].北京教育（高教）.2013年第4期.
[2]姚俊廷. 大学章程要有“学校宪法”品格[N].中国教育报.2013-05-03.
